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探索“一支队伍管执法”创新街镇现代治理体制机制研究 ——以成都市龙泉驿区洛带镇城市管理综合执法为例

作者:秦开彦、王佩君  发布日期:2020-11-16   查看次数:

综合行政执法是政府治理的重要一环,是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。党的十八届三中、四中全会都强调推进行政执法体制改革。201512月,中共中央国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,涉及城市管理执法领域大部制改革、理顺管理体制与明晰权责、执法重心下移、统筹解决好机构性质与执法人员身份编制等问题,城市管理工作开启了大城管、大执法、大综合格局。20191月,中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》,明确提出组建统一的综合行政执法机构,按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权,以乡镇和街道名义开展执法工作……,逐步实现基层一支队伍管执法,这是国家层面积极推进基层综合行政执法改革、探索基层一支队伍管执法的重大制度安排。

一、龙泉驿区洛带镇综合行政执法改革现状

(一)历史沿革

随着我国社会主义市场经济的深入发展,行政执法体制改革应运而生。1996年施行的《行政处罚法》从法律上确立相对集中行政处罚权制度,这也是综合执法的前身。成都市从2001年起开始探索城市管理综合行政执法体制改革,20153月被中央编办确定为全国综合行政执法体制改革试点城市。成都经开区(龙泉驿区)作为国家级经济技术开发区,在体制机制上因地制宜进行探索创新,在2013年开展经济发达镇行政管理体制改革试点中,洛带镇积极探索基层综合执法,推进执法重心下移,强化属地管理原则,整合充实基层执法力量,并取得了阶段性成果。

(二)现状分析

1.组织机构。根据《关于在龙泉驿区洛带镇开展行政管理体制改革试点工作的实施方案》2013年洛带镇城市管理执法队更名为洛带镇城市管理综合执法分局,挂洛带镇综合行政执法队、洛带镇数字城管中心牌子。执法分局主要负责人按区级部门副职配备。人员构成上,分局除原洛带镇城市管理执法队人员外,区环保、交通、食药、文旅、国土、建设、规划、房管、人社、水务、民政、工商、卫生、计生等部门从机关和行政执法机构中各选派1-2名组成。执法分局实行属地管理、统分结合的原则,业务接受区级主管部门指导,选派人员实行一上三下管理模式。

2.职能职责。根据龙委编发〔20137号文,洛带镇城市管理综合执法分局负责镇建成区市容市貌、环境卫生,依法统一行使辖区内城市管理、环境保护、道路交通、食品安全、文化市场、工商等方面的行政执法权。根据《关于进一步深化洛带镇行政管理体制改革的通知》,进一步探索试点综合执法,整合交通、规划、建设、城管、综治等执法力量,由洛带镇牵头,实行联合执法。对环境保护、安全生产等专业性较强,技术设备要求较高的行政执法继续采取派驻等方式。区级相关部门下放行政执法权限24项,涉及规划、建设、发改、国土、交通、城管、安全、文化、劳动保障、卫生、旅游等11个领域。

二、主要做法及初步成效

(一)主要做法

1.整合领导机制,变多头领导为统一领导。坚持党委统筹,强化顶层设计,探索成立以镇政府主要领导挂帅、分管领导负责、涉及执法部门科室和驻镇执法单位为成员的城乡综合治理联合执法领导小组,形成镇政府主要领导统一指挥、分管领导具体负责、科室抓落实的工作推进机制,建立月联席会、周科室会、日中队会的会议制度,强力推进工作落实。创新探索职责不变、内部更新、全面整合、统一调度的领导机制,对上,领导小组领导成员根据业务线条分头认领,有效解决了下改上不改、上下不衔接的问题;对内,领导小组打破以往多头管理的格局,统一领导、统一调度,形成合力,有效解决了执法力量分散、统筹调度难的问题。

2.整合执法力量,变分散执法为综合执法。探索一支队伍管执法创新实践,持续优化执法力量配置,整合分散于综治、非现执法、治违、渣土、城管等5支执法队伍的力量,形成一支一专多能行政执法队伍,搭建功能型、融合性、协作型组织,明确行政强制权、执法权等18项职能职责,构建了发现问题——上报平台——响应派单——协同处置的运行机制,有效提高了执法的时效性。例如:将综治巡逻、非现执法、城管等队员融合为一个执法分队,实现了职责融合、管理融合、执法融合、处置融合,缩短了应急处置时间,提高了综合执法效率。执法队伍实行准军事化管理,统一训练标准,通过一周一训练、一月一小考、一季一大考、一年一淘汰,进一步强化作风纪律、基础体能、执勤仪容、专业技能训练;制定《临聘人员管理实施办法》《联合执法队伍内部纪律管理规定》《城乡综合治理联合执法队伍督查考核机制》,明确纪律管理、奖励处分、问责追究等考核标准

3.整合平台资源,变独立数据为共享数据。坚持共享发展理念,打破行政执法部门间信息壁垒,打通数据管道,联通综治中心、城管数字中心、天网等数据平台系统,搭建场镇综合监督指挥平台,推行行政执法信息一体化、智慧化,形成资源线上线下共享、应急报警响应、协同联动处置的工作格局,有效缩短案件派送时间,提高办件质效。自综合执法队伍整合以来,城市管理及社会面防控案件上报约21.2万件,结案率达98.5%;综治中心利用人脸识别系统,锁定重点管控人员56人,已协助派出所成功挡获扒窃嫌疑人11人。

(二)初步成效

1.基本理顺了行政执法机制。洛带镇城市管理综合执法分局依法统一行使辖区内城市管理、市容市貌、环境卫生、城乡住房建设、环境保护、道路交通、食品安全、文化市场、工商、水务管理等方面的行政执法权,从源头解决了基层执法力量分散、多头执法、重复执法的问题,基本形成了从单兵作战变联合作战,从单打独斗到齐抓共管,由九龙治水到一家监管的工作格局。

2.大幅提升了行政执法效率。执法分局通过整合五支执法队伍,搭建功能性中(分)队,强化统一指挥调度,实施一上三下的人员管理模式,有效改变了过去执法职能单一、突发事件处置滞后的问题,大幅提高了协同联动效率,案件办结率提高37.5%,群众投诉率降低66%

3.切实增强了人民群众安全感。执法分局通过资源和力量的整合,构建了地面、空中、静态、动态、物联、群防等六大防控网,社会治安立体化防控体系更加健全,安全风险管控更加有力,执法队伍宗旨意识更加强化,治安违法案件进一步减少,可防性案件大幅下降,刑事案件下降39.2%,社会更加安全稳定,人民群众安全感、获得感不断增强。

三、改革中存在问题及原因分析

(一)法律法规不健全

1.执法主体资格障碍。依照《成都市城市管理综合行政执法条例》的规定,区(市)县城市管理综合行政执法部门在街道办事处、镇(乡)人民政府派驻的执法机构,只能以区(市)县城管执法部门名义开展执法。目前街镇执法中队为区行政执法局派驻机构,不具有独立的行政执法主体资格,不能以自身名义开展执法工作。在深入推进改革过程中,执法主体资格障碍从根本上限制了相关主体的行政执法力量和效果,是基层综合执行执法体制改革遭遇的最大瓶颈。

2.法律法规严重滞后。综合执法部门至今没有一部专门的法律来明确其执法地位、执法主体、执法方式和执法程序,地方政府行政执法的依据大多是散落于地方性法规、行政规章和其他规范性文件之中的相关条文,这些法规和规章的地位远低于宪法和法律,在实际执法过程中,由于政策文件自身的效力和衔接的缺陷,导致在执法依据的适用上可能出现混乱或矛盾,甚至造成行政司法诉讼,直接减弱了综合执法刚性,影响了综合执法的效率和权威。

(二)职能整合不深入

1.权责划分尚未完全厘清。一是部门职能整合不够,除公安外的行政处罚职能未能完全整合,2018年开展城市执法体制改革改进城市管理工作,但仍有环保、工商、水务、食药品监管等领域的部分行政处罚权尚未集中到位,有些划转的行政权力,与原部门还有千丝万缕的关系,不可避免存在职能交叉、职责模糊的问题,基层在综合行政执法过程中碎片化、重复执法的情况仍然存在。二是条块职责边界不清,综合行政执法局与街镇综合执法中队的职责范围边界不清晰,还存在区级部门以属地管理为借口下沉下放街镇无法承接的执法和管理事项的情况,迫切需要制定街镇属地管理事项清单,明确区级部门和街镇的主次责任和权限边界。三是街镇责任分工不细,特别是综合执法协调办公室、综合行政执法中队与市场监管所等部门派驻机构责任边界和处置流程需要进一步明确细化。

2.联合执法配合不够。综合行政执法+部门专业执法+联合执法机制运行不畅,随着综合行政执法工作的内涵和范围不断扩大,基层在日常监管和行政执法的工作量增加,而信息共享、执法协助、技术支持、举报受理、案件移送等方面存在机制不顺等问题。由于条块职责不清、部门推诿扯皮,基层在具体执法和反馈线索时遇到上级部门协调不畅,各人自扫门前雪、协作乏力、合力不足等现象影响了执法效率。

(三)执法队伍建设还需加强

1.街镇和综合执法局期待过高。一是机构膨胀愿望强烈。以洛带镇城市管理综合执法分局为例,该分局内部按领导小组办公室、综治办、行政服务、数字化监督、综合执法、市容环境管理等一办五科运行,综合执法科再下设7个执法中队21个分队,管理层级过多,职责分工过细,与简约高效扁平化大部制的要求严重不符。二是主导管理愿望强烈。从调研了解的情况看,对街镇综合执法机构主要负责人的任免权,所在街镇和主管部门不排斥双重管理,但都希望拥有主导权。

2.基层执法力量不足。一是正编人员数量不足。按照全区城市管理综合行政执法人员原则上不低于城市常住人口万分之三的标准配备,全区大约缺口行政执法人员两百余人。二是协管人员素质不高。为弥补行政执法人员不足,普遍存在大量招录协管员的现象,由于协管员门槛低、素质参差不齐,没有行政执法资格,且普遍待遇不高,工作任务繁重,人员流动性大,导致政府面临多重管理风险。

3.人员编制情况复杂。目前执法队伍人员编制不统一,在执法队伍整合中,由于人员编制身份不同,所享受的薪酬待遇福利不同,这给队伍管理、调动人员积极性带来了困难。

四、其他地区经验

(一)天津模式。2014年天津市启动街镇综合执法试点工作,制定《天津市街道综合执法暂行办法》,全市各区县成立街镇综合执法大队,明确街道办事处和镇政府为独立的执法主体,授予相对集中行政处罚权,主要涉及城市管理、水务管理、卫生行政管理、劳动保障、环境保护、殡葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商务管理、文化、安全生产监督管理等,并实现人、才、物、编全面下移。2019年进一步推进街镇综合行政执法改革深化一支队伍管全部、管到底,授权泰达街道办事处可以集中行使部分区级行政处罚权和与之有关的行政检查权、行政强制措施近400项。这是全国首例街道办事处集中行使综合行政处罚权,也是执法重心下移的一次重大探索。

(二)上海模式。2014年上海市提出了构建一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门“1+1+1+X”区县城市综合管理工作体系。区县城管执法局保留一支机动执法队伍,主要承担跨区域执法、重大案件执法、应急处置保障以及执法监督等职责。推进执法重心下移,街道执法队伍实行区属、街管、街用,镇执法队伍实行镇属、镇管、镇用。通过市民服务热线、城市管理网格化监督指挥平台、执法和管理部门业务联动机制打造高效综合行政执法体系。

  五、下一步改革意见建议

(一)逐步明确综合行政执法主体资格。按照全面推进依法治国,建设法治政府的部署要求,建立完善综合行政执法法律体系,通过法定程序赋予街镇执法机构执法主体资格,由上级主管部门强化业务指导监督,并以地方性法规明确街镇的执法权限,仅限于实行简易程序的执法案件可以自身名义直接处理。立法的问题需要从省级层面解决,据悉目前省上正推动出台《四川省街道办事处工作条例》,积极推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,将有望从法律上解决执法主体资格问题。

(二)优化街镇综合行政执法机构设置。一是健全综合执法监管体系。整合部门和街镇服务监管力量和资源,着力构建综合行政执法+部门专业执法+联合执法集约集成、运转高效、保障有力的街镇执法监管体系。二是统筹设置基层综合执法机构。整合现有站所、分局执法力量和资源,组建统一的综合行政执法分局,为街镇直属机构,按照有关法律法规相对集中行使行政处罚权,以街镇名义开展执法工作,接受区级职能部门的业务指导和监督检查。三是构建统一调度指挥体系。整合街镇现有综治、治违、城管、非现执法、渣土管理等多支队伍,由街镇统一指挥调度,主要负责人及执法人员实行双重管理,日常管理、工资福利、晋升和年度考核由街镇负责,业务和监督由职能部门负责。

(三)加强街镇综合行政执法队伍建设。一是推动执法监管力量下沉。按照编随人走、人随事走的原则,机构编制随执法重心下移,编制资源适当向基层倾斜,既按原则上不低于城市常住人口万分之三的标准配备综合行政执法人员,又要求部门按比例将执法监管力量下沉街镇。二是加强执法队伍专业化建设。坚持职业化、规范化、专业化,提高专业人才配备比例,加强业务技能和法治理论培训,实行持证上岗和资格管理制度,统一制式服装和标志,保障机关和基层执法执勤岗位车辆,规范协管队伍管理,协管人员只能配合执法人员从事辅助性事务。同时协管人员数量应当随改革逐步减少,不得超过在编人员。三是完善派驻人员管理制度。明确街镇负责派驻人员的日常管理和考核,赋予街镇对派驻机构负责人的考核权和征得同意权;派出部门负责行业监管和派驻人员的业务培训、工作指导和监督检查。

(四)构建权责清晰协调配合的行政执法体系。一是实施权责清单制度。进一步厘清综合行政执法部门和管理部门之间的职责关系,依托部门三定规定和部门权责清单制定综合执法局权力清单,明确综合执法局依法履行的行政处罚、行政检查、行政强制等行政权力事项。进一步厘清区级部门与街镇职责范围,建立《街镇属地管理清单》《综合执法局与街镇综合执法中队主要职责和事权划分》等制度,明确综合执法局机关和街镇中队的职责边界。二是健全统筹协调机制。建立区级职能部门、街镇联席会议制度,完善相关部门协调联动和执法勤务调度指挥体系。加强司法衔接,建立城市管理部门与公安、监察、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等机制。三是构建综合监督指挥平台。整合街镇现有党建、综合治理、社区治理、数字城管、天网等各系统指挥信息资源,构建一体化综合监督指挥平台,推行智慧网格管执法,完善上面千条线、街镇一张网的基层治理平台。(作者系龙泉驿区机构编制科秦开彦、王佩君)


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