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坚持人民城市属性 提高上海城市治理能力和治理水平

作者:陈新光 李吉辰 杨 帆 陈佳佳 李艺冉  发布日期:2020-09-14   查看次数:

〔内容提要〕加强和创新社会治理,事关群众切身利益,事关全社会和谐稳定。党的十九大报告从推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的高度,明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”,进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,为新时代加强和创新社会治理指明了方向。

 

坚持人民城市属性,既突出共享又突出共建共治

新的征程,习近平总书记要求上海走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子,坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”,要抓一些“牛鼻子”工作,不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。城市是人民的城市,人民城市为人民。要提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平,无论是城市规划还是城市建设,无论是新城区建设还是老城区改造,都要坚持以人民为中心,聚焦人民群众的需求,合理安排生产、生活、生态空间,走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子,努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境,让人民有更多获得感,为人民创造更加幸福的美好生活。

提高上海作为超大城市治理的现代化水平,就要统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面,发挥好政府、社会、市民等各方力量,要抓一些“牛鼻子”工作,抓好政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”,坚持从群众需求和城市治理突出问题出发,把分散式信息系统整合起来,做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。要抓住广大人民最关心最直接最现实的利益问题,扭住突出民生难题,一件事情接着一件事情办,一年接着一年干,争取早见成效,让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。要坚持人民城市属性,既突出共享,又强调共建共治,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

国家治理体系的“现代化逻辑”

新时代推进国家治理体系和治理能力现代化,既要着力把握国家治理所面临的推动国家统一性、推进国家均衡发展、提高国家创新性、促进国家法治化和基层社会治理等多项重点任务,又要分析把握提高国家治理体系现代化不同领域层面的逻辑关系,以更加系统地促进国家治理体系现代化。国家层面治理体系的现代化逻辑要从以下四个维度进行整体推进:

1.党的领导是推进国家治理体系现代化的核心。

宪法规定,中国的根本制度是社会主义制度,中国共产党领导是其最本质的特征;中国的基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的市场经济。

国家治理体系的核心,是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。坚持党的领导,是确保国家治理体系和治理能力现代化指导科学的根本保证。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是一项长期的系统性工程,更是一项重大战略任务,必须在党的坚强领导下完成。

2.国家治理制度是国家治理体系现代化的根本标志。

推进国家治理体系与治理能力现代化,是建立一整套现代国家制度体系并提高用制度治国理政能力的过程,也就是在发展和完善中国特色社会主义制度,适应时代变化,改革不适应发展要求的法律法规、体制机制,使经济和社会各方面制度更加科学、更加完善的过程。只有党、国家和经济社会各项事务治理走上了程序化、规范化和科学化的轨道,才标志着国家治理制度体系走上了现代化的轨道。

同时,国家治理制度体系的现代化,随着国家治理的现代化实践不断发展,与时俱进,推进国家治理的制度体系从不成熟到成熟,从现代化的一个境界走向另一个更高的境界。可以说,国家治理制度的程序化、规范化和科学化,是国家治理体系现代化的根本标志。

3. 国家机关监管体系是国家治理体系的重要保障。

现代国家的三大主要经济职能是再分配、稳定经济和为应对市场失灵而监管。在国家的众多角色中,“监管”是政府最重要的职能之一,监管体系则是赋予和执行政府监管职能的法律法规与组织机构的统称,是现代国家治理体系的重要组成部分。在这个意义上说,内嵌于国家治理体系之中的监管体系的现代化,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

党的十五大以后,中国加快了建立开放市场经济的改革,政府从原来直接拥有、直接运行、宏观管理国有或集体企业,直接干预资源配置,转向使各种不同所有制企业在市场上充分竞争,政府通过监管市场、维护市场秩序,保护消费者利益。党的十六大报告第一次明确了市场经济条件下政府职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,要减少和规范行政审批。但是在信息化、网络化、智能化时代,政府的现代监管在拥有智能化工具的同时,也面临信用监管、执法监管等挑战。党的十九大以来,按照监管法治化的要求,推动现代监管体系建设,建设法治政府,加快国家治理体系现代化建设。

4. 社会建设、社会治理是国家治理体系的社会基础。

从社会发展的中长期前景来看,社会建设不仅在相当长的时期内已成为中国特色社会主义持续发展壮大的基本驱动力,而且也是解决当今中国社会各种复杂矛盾,解决人民日益增长的美好生活需求和不平衡、不充分发展矛盾的重要路径。

加强社会建设之所以会成为全党全国人民的共识,不仅是中国社会建设相关理论演变和历史发展的必然结果,也是提高国家治理体系现代化,推进中国特色社会主义事业持续、稳定、健康发展的社会基础,体现了社会建设理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的统一。社会建设的现代化水平,或者说中国特色社会现代化的水平,反映着国家治理体系现代化的水平。

探索城市运行“两张网”,提升城市治理现代化水平

一年多来,上海努力织密“两张网”,推动城市治理由人力密集型向人机交互型转变,由经验判断型向数据分析型转变,由被动处置型向主动发现型转变。这是提高城市治理现代化水平、推动高质量发展、创造高品质生活的有力牵引,也带动了政府管理服务改进,推动了营商环境优化,促进了资本集聚、人才汇聚、功能提升,更是为超大城市有效治理与运行注入宝贵韧性,为推动高质量发展、创造高质量生活提供有力支撑。目前,上海正以实施政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”为抓手,走出了一条中国特色超大城市治理的新路子。

1.“一网通办”是数据之治,改革之治。

今年《政府工作报告》在围绕“依靠改革激发市场主体活力、增强发展新动能”进行部署时,明确提出“推动更多服务事项一网通办,做到企业开办全程网上办理”,同时要“持续打造市场化、法治化、国际化营商环境”。这表明,国家高度重视“一网通办”在特殊时期的特殊功能,并且将其作为常态化疫情防控背景下推进“放管服”改革的重要抓手。

近年来,上海“一网通办”改革一直走在国内前列。经此次防控疫情,我们更加确信,“一网通办”不仅可以在“平时”为上海打造一流营商环境做出积极贡献,更能在“战时”为城市有效治理与运行注入宝贵韧性。疫情不仅成为网购电商发展的催化剂,也使得致力于“让政务服务像网购一样方便”的上海,“一网通办”凸显出不可替代的价值。在疫情防控最吃劲的时间里,虽然人员流动交流受阻,线下办事受限,但上海通过“一网通办”开创出多种在线服务新模式,保障了政务服务的有效覆盖。

目前,上海“一网通办”拥有实名用户2300多万,法人用户超过205万,基本上实现了对本市人口和活跃市场主体的全方位覆盖。“一网通办”累计接入市级部门53个,接入的办事事项近2400项,其中,“最多跑一次”的事项达到2179项,占所有事项的94%;可以“一次都不跑”的全程网办事项,占比高达82%,总量突破1900项。对照今年《政府工作报告》提出的“做到企业开办全程网上办理”的要求,上海实际上已提前达成——“一窗通”是国内第一个开办企业的网上服务平台,通过它,申请人从申报填表,到领取执照,全程都无需到登记机关办理,真正做到“不见面、零跑动”。

人民城市人民建,人民城市为人民。“一网通办”的成功归根结底在于始终以人民群众的需求为核心关切,运用新技术新理念拓展城市治理和服务的边界与深度。面对当前种种不确定,“一网通办”将不断进化完善,以科学治理的数据之治,流程再造的改革之心,赋予城市这个生命有机体更多智慧与温度。多份第三方评测显示,上海“一网通办”改革在全国持续处于领先水平。经过两年多的探索,上海市民和企业与政府打交道的体验度显著提升。“一网通办”已成为上海政务服务的“金字招牌”,成为优化营商环境的“新名片”。

2.“一网统管”解决超大城市运行难题。

2020年4月通过的《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》中指出:“一网统管”是超大城市治理的“牛鼻子”工作,必须高度重视、统一思想、合力建设。坚持顶层设计与需求导向相结合,聚焦重点领域重要场景,围绕“高效处置一件事”,加快系统整合,强化数据赋能,夯实信息安全,切实做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。

按照上海市委、市政府的部署要求,相关部门积极推进城市运行管理平台系统建设,硬件、软件和数据基础逐步夯实,初步建成城市运行管理和应急联动处置系统。在统筹中加强融合,处理好城市运行管理平台系统与智慧公安、大数据中心、城市管理网格化等平台的关系以及与职能部门、区、街镇的关系,深度融合、有机衔接、一体推进,加快形成畅通的跨部门、跨层级、跨区域运行体系,更好实现信息共享、相互推送、快速反应、联勤联动。抓好数据共享、系统整合和标准统一,进一步提高数据汇集效率和数据质量,加快形成互联互通、协同高效的大系统。在实战中强化应用,坚持问题导向,聚焦重点区域、重点领域、重点时段,在使用中发现问题,在解决问题中不断完善、迭代升级。在创新中提升效能,加快管理方式和流程的革命性再造,充分调动社会各方的积极性创造性,形成全市共同推进的强大合力。

城市“一网统管”的核心是数据和融合,目前上海的平台已经汇总了近20 个委办局的数据,汇总了几十个系统、近150个数据项。在这张“中央地图”上可以看到,井盖、路灯、消防栓等1495万个城市部件,26816公里的地下管网,5529个各种工地和深基坑,14020个小区,7000多城管人员队伍和车辆,都被连接“在线”。这个感知泛在、智能研判的城市综合管理信息系统,已经通过政务外网实现了调用和共享。超大城市管理精细化,必须充分运用人工智能、大数据、云计算等现代信息技术,数据充分共享、归集是基础。如今,基于“一网统管”上海城市网格化综合管理平台,每个地址的“地理信息”,如同自然人的身份证号码,叠加数亿数据形成上海城市运行的“活地图”。

为了让超大城市运行中的难题可以更加精细化解决,各个领域的智慧应用将共同汇聚成一张守护城市安全的网络,让大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术与城市管理、社会治理深度融合,提升超大城市运行综合管理能力。各个领域尖端技术的互联互通,使这张无形网络更智能、更先进、更敏锐,也让城市生活更便捷、更有序、更安全。

3.“两张网”彰显超大城市治理的中国特色。

建两张“网”,不是简单的技术迭代,而是深层的改革创新,考验的既有拥抱前沿技术的意识, 更有自我革新、自我提升的自觉。两张“ 网” 背后, 是条块之间、部门之间的“ 一盘棋”,是简政放权、提质增效、精准施策的一致目标,也是政府同各类市场和社会主体齐心协力,释放市场活力、激发社会活力的共同方向。一年来,上海以实施政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”为抓手,为推动高质量发展、创造高质量生活提供有力支撑。

上海在全国率先实行“一网通办”。目前,上海“一网通办”总门户已接入2000多个政务服务事项。在5个与世界银行营商环境评估相关的事项中,“一网通办”改革使企业办事时间缩短70%,手续环节减少2/3。“政务服务像网购一样方便”的愿景正走向现实。“一网通办”看似简单,其实不然。它不仅仅是一个技术创新的问题,更是一个深层次的政府内部流程再造、政府部门系统集成的改革开放、营造便利化法治化国际化营商环境等制度创新的大问题。这是一场刀刃向内的政府自我革命。

随着“一网通办”的深化实施,上海同时加紧探索“一网统管”新方向,通过综合运用数据汇集、系统集成、联勤联动,建设城市安全和管理的平台模式,提升城市精细化管理的水平和能力。一年来,上海坚持“一网通办”与“一网统管”有机融合,“两翼”齐飞,推进全方位高水平开放,推动城市综合改革创新系统集成向纵深发展,彰显了在超大城市治理体系和治理能力现代化建设方面做出的富有创造性的探索和成效。

4. 塑造“两张网”品牌,提升城市治理现代化水平。

一流城市要有一流的营商环境,也要有一流的运行能力。这就离不开更为高效、精准、智慧的政务服务和城市管理体系。政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”,是上海正在着力打造的两大品牌。

一年来,上海以高效办成一件事为目标,以“双减半”(行政审批事项办理时限减少一半、提交材料减少一半) 和“双100”(推进100个业务流程优化再造事项落地,新增实现100项个人事项全市通办)为抓手,全力推进业务流程再造。今年,聚焦群众反映突出、涉及跨部门、具有代表性的100个事项,重点推动减环节、减时间、减材料、减跑动,确保群众进一网、跑一次、能办成。目前,100个事项中,88个已明确改革方案。

上海提出要以更大决心推动跨部门跨层级跨区域的业务流程再造,以高效办成“一件事”为目标推动系统集成、数据共享、业务协同,以最大努力归并可以归并的业务、简化可以简化的流程。一网通办、一网统管,这“两张网”不仅仅是技术应用上的迭代升级,更是深层次的改革创新,要求各条块、各部门树立“一盘棋”意识,在创新再造中提升效率,在统筹协作中加强融合,以改革提效能、增活力。(作者单位:上海大学《提高社会主义现代化国际大都市上海的治理能力和治理水平》课题组)

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