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从严落实关键举措深入推进机构编制法定化

作者:张玉春  发布日期:2020-09-14   查看次数:

〔内容提要〕推进机构编制法定化是党中央作出的重要部署,是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的关键举措,是提高党依法治国、依法执政能力的内在要求。经过40 多年的发展,机构编制工作虽然取得了诸多成绩,但法定化建设依然任重道远。在这方面,盐城市近年来主动进行了相关探索,也深刻体会到,推进机构编制法定化需从严落实制度建设、“三定”执行、监督制衡、执纪问责等关键举措,切实增强机构编制工作的权威性和严肃性。

 

2018年2月,党的十九届三中全会确立了党管机构编制的重大原则,明确提出推进机构编制法定化。2019年8月,党中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》(以下简称《条例》),第一次以基础主干党内法规的形式对机构编制工作作出全面规范,标志着机构编制工作纳入了法治轨道。2019年10月,十九届四中全会作出了坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的决策部署,而推进机构编制法定化既是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的关键举措,也是提高党依法治国、依法执政能力的内在要求。中央的决策部署,为机构编制法定化工作提供了根本遵循,也为本市的探索与实践提供了行动指南。

提高站位才能找准定位,推进机构编制法定化需切实增强政治自觉

机构编制工作在加强党和国家机构职能体系建设、深化机构改革、优化党的执政资源配置方面发挥着至关重要的作用,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。推进机构编制法定化是党中央作出的重要部署,必须增强政治自觉、思想自觉和行动自觉。

一是深刻领悟机构编制法定化是全面依法治国的必然要求。全面依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。机构职能体系是国家治理体系的重要组成部分,机构编制法定化是法治政府建设的本质要求,是依法行政的前提和基础,是全面依法治国的内在要求。习近平总书记强调编制就是法制,要求用法治思维和法治方式维护机构编制的严肃性、权威性。这充分体现了全面依法治国战略部署在机构编制工作上的新要求,彰显了机构编制工作的权威性。

二是深刻领悟机构编制法定化是深化党和国家机构改革的必然要求。改革开放以来,党和国家经历了多轮机构改革,但改革中机构编制不能完全到位、改革后反弹和硬约束不足问题影响了改革成果,这其中很重要的原因就是机构、职能、权限、程序、责任缺乏法定化的刚性约束。本轮改革中,习近平总书记强调,机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障,必须始终坚持改革与法治相统一、相促进的原则,必须依法管理机构和编制。因此,要把机构编制法定化作为巩固扩大改革成果的重要保障,在法治下深化改革,在改革中完善和强化法治。

三是深刻领悟机构编制法定化是强化机构编制刚性约束的必然要求。2007年以来,国家先后出台了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》和《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等多个制度规定。但总的看来,机构编制的刚性约束力仍然不强,个别地方、单位违规设置机构、擅自加挂牌子、超编进人、推诿职责,以及上级业务部门干预下级机构编制事项等问题时有发生。《条例》的出台,虽然强化了对违规行为的监督问责,但其震慑作用的形成还有待时日。推进机构编制法定化,建立健全有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的机构编制监督问责机制,才能从根子上强化机构编制工作的刚性约束,才能切实维护机构编制工作的严肃性和权威性。

四是深刻领悟机构编制法定化是提升机构编制管理水平的重要举措。机构编制工作是党领导国家政权建设、组织建设的重要方面,机构编制资源是重要政治资源、执政资源。但是长期以来,因为缺乏科学合理的界定标准,在机构设置、领导职数和人员编制核定上比较模糊,特别是机构编制审批事项的合法合规性审查,过去在基层现实工作中一直都是空白,要么看有无上级文件政策规定,要么看有无领导批示要求,要么参考周边地市的设置情况,不够科学、不够严谨,往往会造成机构编制资源的浪费和使用不当。机构编制法定化是创新机构编制管理、提升管理水平的重要举措。强化依法管理、系统管理、规范管理、精细管理,是解决当前机构编制管理存在问题,提升机构编制管理科学化、规范化、法治化水平的关键一招。

导向问题才能解决问题,推进机构编制法定化需客观认清现实困境

早在上世纪70 年代末,邓小平同志就提出“编制就是法律”的思想。经过40多年的发展,机构编制工作虽然取得了诸多成绩,但法定化建设依然任重道远,突出表现为“三不”:

一是认识不足。有些地方和单位对国家推行的“放管服”改革和“控编减编”改革认识不到位,片面强调本地区、本单位的各种利益和诸多困难,一味地要求增设机构、增加职数、增加编制、提升规格等。比如,有些地区落实重大改革任务,就想借机设立一个机构,如果行政机构不行,就想设立财政拨款的事业单位,导致事业机构规模和总量控制的压力很大;有些单位长期借调下属单位人员,既导致机关事业单位人员混岗,又造成“机关乱忙、基层忙乱”等现象。

二是监管不力。尽管机构编制逐步纳入了巡视、审计等工作机制,但机构编制监管体系仍不完整,长期以来“重审批、轻监管”,过多关注机构设置、职能优化、人员调整、编制增减等具体事项,忽略了对机构编制文件执行情况和部门职能运行情况的评估和监管,缺乏一套行之有效的机构编制事后监管机制,特别是对审批的机构编制事项缺少跟踪问效。同时,机构编制工作仍缺少有效的监管手段,仍停留在听取汇报、查阅资料、个别访谈、实地查看等层面,对内在的、深层的和倾向性问题不能及时发现解决。机构编制监督检查工作力量仍比较薄弱,大多数县级编办都没有设置监督检查机构、配备监督检查人员。

三是约束不强。近年来,尽管机构编制部门从严落实关键举措深入推进机构编制法定化会同有关方面出台了一系列制度规定,但实际工作中,违反机构编制政策规定的违纪违法行为时有发生,而被处理的情况少之又少,且对违反机构编制规定行为的处理,主要局限于通报批评、责令限期纠正等常规性措施,不足以形成威慑力,以致于一些违纪违法行为屡见不鲜。比如,“三定”规定权威性不足问题日益显现,一些单位和部门自创职能、自设机构、自定编制等逾越“三定”规定的现象时有发生;条条干预成为机构编制管理中的顽疾,一些部门习惯于以多种形式对下级明确提出或“夹带”机构编制要求,片面强调本部门工作有“腿”、有“抓手”,扰乱地方机构编制管理秩序。

自身规范才能以身示范,推进机构编制法定化需自觉规范权力行使

机构编制管理规范化,是机构编制法定化的应有之义。市级机构编制部门不具备制定规章条例的资格,但却可以通过规范性文件或统一口径等方式,细化落实相关政策法规,规范机构编制事项决策程序和决策标准,以自身职权的规范行使推进机构编制法定化。在这方面,盐城近年来进行了相关探索。

早在2013 年,盐城就出台了编委会议事规则,对议事范围、议题确定、决策作出、决议实施等均作了明确和规范。随后,盐城编办对自身议事决策程序加以规范,明确规定机构编制事项均须由室务会集体研究决策,每次室务会均须形成会议纪要,会议纪要签批印发后,方可正式发文答复相关事项。实践证明,程序上的规范最大程度上保障了职权的规范行使,标志着盐城在机构编制法定化上迈出了关键一步。《条例》出台后,为贯彻落实《条例》精神,盐城结合工作实际,与时俱进出台了市委编委工作规则和市委编办工作细则,进一步理顺了编委与编办的职责权限,规范了各自议事规则和决策机制。

在规范议事决策程序的同时,对实际工作中标准不明确、弹性较大或管理混乱的一些事项,盐城在现有政策法规框架下,因地制宜明确了同类别事项执行口径,统一了相关管理标准,最大程度保障了决策的规范性、均衡性和科学性。

比如,针对工业园区、旅游度假区、现代农业园区、科技园区零散混乱的现象,盐城及时出台了市级经济园区机构编制管理办法,统一规范市级经济园区管理机构的设置、内设机构的设置、领导职数的配备, 并鼓励其作为所在县(市、区) 的省级开发区功能园区设置,为“一县一区、一区多园”规范化管理打下了坚实基础。

比如,针对用编计划审核标准不明确、不好把握的现实难题,为提高空余编制管理使用的规范化、科学化水平,盐城制定了机关事业单位用编计划审核内部口径,对义务教育阶段中小学校、幼儿园和社会救助、社会保障等民生领域机构重点保障,一般按申报用编数足额安排;对涉改或人员结构明显不合理的机构暂停安排,对职能弱化或生产经营类事业单位不再安排;其他机构申请用编的,根据机构性质、承担职能的重要性、上年度减员数,按照当前空编数的一定比例从紧安排。口径既落实了编制总量控制的要求,又保障了社会民生等重点领域的用编需求。

比如,针对县(市、区) 过去科级领导职数超标核定等现象, 盐城在全省率先出台了县(市、区) 科级机构和领导职数动态调整管理办法,明确了各类科级机构领导职数的核定标准,对科级干部选拔任用实行职数预审管理;摸底建立了科级机构和领导职数信息库并动态更新,规范了机关工会主席、事业单位双正职、驻外办事机构等近百名科级领导职数;本轮党政机构改革中,挂牌、合署、设在机构一律不核领导职数(组宣统除外),一次性清理县(市、区) 科级职数近三百名。

比如,针对市直机关事业单位编外用工规模较大、管理混乱、难以监管的现状,在摸清底数的基础上,编制、财政、人社部门联合出台规范政府购买服务用工办法,对编外用工人员的限额核定、人员招聘、薪酬待遇、经费核拨等加以规范,实行全覆盖实名制管理,新增编外用工指标必须经机构编制部门核定,目前财政供养的编外人员重新审核入库,过去单位自行聘用的编外用工一律实名备案,并按照“退一减一”原则清理规范。未纳入实名制系统的编外用工,财政一律不核拨经费,也不得在单位业务经费中列支。

靶向发力才能精准有力,推进机构编制法定化需从严落实关键举措

经过多年的实践探索,我们体会到,推进机构编制法定化,需要瞄准问题、靶向发力,切实增强机构编制工作的权威性和严肃性。

一是制度建设一抓到底。健全机构编制政策制度体系,是推进机构编制法定化的前提和基础。要以《条例》实施为契机,围绕“三定”规定的制定和修改、机构编制事项审核、领导职数等问题,及时研究配套政策和制度措施,将《条例》确立的编制动态调整、实名制管理、报告备案、监督检查等制度进一步细化,尽快形成以《条例》为基础,以规则规定、办法细则为配套的机构编制党内法规制度体系。

二是“三定”执行一抓到底。“三定”规定是部门运行和依法履职的基本依据,对明确职责定位、规范部门权力运行、强化机构编制刚性约束具有重要意义。实践中,要增强“三定”规定是党内法规的意识,针对部门因职责理解不透、履职不到位等造成的推诿扯皮问题,在精细架构党政部门机构设置、职能配置、人员编制配备的同时,必须加大“三定”规定宣传解读力度,切实增强“三定”规定的严肃性和权威性。部门“三定”规定印发后,需要适时开展对“三定”规定执行情况的监督检查,对部门职责运行进行专项评估。此外,作为对“三定”规定执行的延伸和深化,需全面推行政府部门权责清单制度,按照简政放权、便民高效、公开透明的原则,进一步厘清部门职责边界,让部门明确“各自该干什么”,让群众明白“遇事该找谁”。

三是监督制衡一抓到底。机构编制审批和配置权属于公权力,必须接受监督制约。要严格机构编制管理权限和程序,不得在限额外设置机构,不得超职数配备领导干部,不得擅自增加编制种类,不得突破总量增加编制。编制的数额和使用范围的核定,都必须符合规定条件和程序,一经确定便具有法律效力,不得随意突破和更改。严格控制编外聘用人员,防止无序增长,从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度。全面推行机构编制实名制管理,加快组织、编制、人社、财政四部门一体化管理平台建设,形成紧密配合、无缝对接的齐抓共管局面。完善机构编制同纪检监察、巡视巡察、组织人事、审计等工作的协作联动机制,在预防教育、案件查办等方面紧密衔接配合,形成监督检查合力。

四是执纪问责一抓到底。加大违纪违法行为查处力度,才能从根子上强化机构编制管理刚性约束。要坚持有禁必止、违法必究,对违规设置机构、核定职数、配备编制等违纪违规行为,必须加大查处和通报力度,强制纠正违纪违法行为,对相关责任人必须严肃追责问责,以点带面发挥警示作用。坚决整治通过项目资金分配、考核督查、评比表彰等方式干预下级机构设置、职能配置和编制配备的行为,从源头上清理部门规章和规范性文件涉及条条干预条款,建立更加完善的部门发文备案审核制度、条条干预举报制度,做到有案必查、有错必究,让地方可以因地制宜配置编制资源。(作者单位:中共盐城市委机构编制委员会办公室)

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