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关于政府职责体系构建研究的几个问题

作者:黄宏志  发布日期:2020-06-17   查看次数:

 

一、政府职责体系研究的一些原则

政府职责体系是国家治理体系的重要内容。20197月,习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上指出,我国整体推进了中央和地方各级各类机构改革,适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立,为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障。这是一个重大政治论断,确立了研究政府职责体系的基础,也明确了研究应该坚持的一些基本原则。

一是立足基本国情。党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标后,围绕国家治理体系和治理能力现代化的研究成为了一个热点。治理体系是什么样子?治理能力包含哪些内容?现代化用什么样的指标体系去衡量?这些都是研究政府职责体系的基础性问题,需要首先弄清楚。如果跳过了对国家政治发展指导思想、国家治理体系和能力、政府治理体系和能力等问题的研究,特别是离开中国特色社会主义制度这个根本去考虑政府职责体系,研究可能会脱离实际、迷失方向。

二是紧扣时代主题。一个国家的政府职责体系是由其国体、政体、历史文化以及发展任务等决定的。我国正处于一个历史发展的新时代,社会主要矛盾深刻变化。新时代迫切要求通过科学设置机构、合理配置职能等,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,更好推进党和国家各项事业发展。因此如果跳过了对我国历史发展阶段、现实政策要求、主要目标任务等研究政府职责体系,特别是没有明确把握社会主要矛盾变化,研究可能很容易变成刻舟求剑、固步自封。

三是注重系统集成。党的十九届三中全会明确深化党和国家机构改革的目标是,构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,职责明确、依法行政的政府治理体系,以及武装力量体系和群团工作体系。这是中国特色社会主义制度重要组成部分,是党治国理政的重要保障。如果在研究政府职责体系时,没有对党委、人大、政协、监察、审判、检查、群团、企事业单位、社会组织这些方面的职责研究,特别是对党政关系问题研究不透,就会出现轻重不一、顾此失彼的情况。

二、政府职责体系研究的几种框架搭建

政府应该履行什么职责,不同的人有不同的看法。比如,企业希望政府管的越少越好,自己能够有更多的自主权,学者在研究政府职能的时候,运用经济学的方法比较多,把政府定位为市场的“守夜人”,普通老百姓希望政府把所有的事情都可以管起来,有事不找“市场”找“市长”。因此,在构建政府职责体系的时候,角度和方法很多,可以从应然、实然、必然的角度去研究。

一是以目标为引领。政府承担的责任决定相应赋予的权力。一般而言,承担什么责任,拥有什么权力,承担多大责任,拥有多大权力。党的十八大以来,对政府职能的论述主要表述为加强和完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护。因此研究可以考虑按照这五个方面进行,当然不局限于此,构建政府职责体系,分别提出每一方面政府承担的主要责任,以及为此需要明确的权力履职手段以及方式等。这时的研究依据主要是按照深化党和国家机构改革的有关理念、原则、目标、任务去展开的,描述的是政府职责体系应该是什么样子。

二是以实践为依据。党的十八大以来,中央加大了政府职能转变力度,推动以放管服为主要内容的政府改革。放就是简政放权,主要是减少行政权力和政府职能,减少政府机构和人员编制,减少行政层级和管理环节;管就是放管结合,主要是确定减完以后管哪些,怎么管,不能撒手不管,管不好同样会出问题;服就是优化服务,主要是改善营商环境、提供便民服务、改善公共服务等。这些都要有一个具体的规范。从这个角度出发,可以紧紧围绕放管服改革构建政府职责体系,分别提出放的事项、管的办法、服的内容等,明确具体的改革管理任务,侧重政府改革正在做哪些事情。

三是以问题为导向。所有的改革都是以解决问题为目的,当然新的改革举措也可能会带来新的问题。从这个意义上理解,改革只有进行时,没有完成时。为此,需要通过多种渠道搜集问题,主要是那些领导关心、群众关注的社会热点问题,分析其背后涉及的政府职责定位和履职方式因素等,相应地开展研究。比如,中央领导同志批转研究的一些问题,全国人大代表建议和政协委员提案中的一些问题,《人民日报》和《新华社内参》反应的一些问题,专家学者在研讨会议上提出的一些问题等;再如,和最高检、最高法、审计署、国家信访局等部门建立协作机制,请他们定期提供一些群众来信来访、行政复议、行政诉讼方面案例等。对搜集到的这些问题进行分类汇总排序,对排名靠前的问题重点进行攻关研究,最后形成一个时期行政体制改革面临的趋势、冲突、挑战以及改革任务的研究报告,提出一些必然要面对和解决的问题,供领导决策参考。

当然还有一些其他的职责体系搭建框架。比如可以按照“五位一体”总体布局或者“四个全面”战略布局的要求研究政府职责体系,提出每一领域具体的一些政府职责和管理事项,以及存在的问题和改革举措等。

三、政府职责体系研究的若干重点问题

政府职责体系研究是一个比较宏大和综合的课题,涉及内容很多。具体研究时,有以下几组关系需要重点加以关注。

一是政府与市场。如何处理两者的关系,一直是政府职能转变的核心。在计划经济向市场经济转型的过程中,一直强调简政放权、减少干预。当前社会主义市场经济体制已经建立,主要是完善的问题,因此中央强调要发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用。在这个命题之下,我国政府的职责,既不能用“小政府、大社会”的模式去框,当然也不能用“管的少的政府就是管的好的政府”的思路去套,不能仅仅把政府定位为“守夜人”。具体可以用“两个最大”的要求去理解。一方面,最大限度减少政府对市场资源直接配置权,最大限度减少政府对市场活动的直接干预权,发挥市场在资源配置中的决定性作用;另一方面,最大程度弥补市场失灵,最大程度满足人民群众对美好生活的需要,更好发挥政府作用。这当然也包括政府与社会关系的研究。在研究中要注意,政府职能更高层次的否定之否定,很容易被看成是一个倒退和回潮。比如,现在对自然资源的严格监管、对事业单位逐利性的严格限制,就不能认为是否定市场机制发挥作用和限制事业单位自主权。

二是动态与静态。政府职责体系是一个静态描述与动态变化相结合的过程。从动态角度看,改革开放以来的历次行政体制改革,就是一个政府职能不断转变、政府职责体系不断重塑的过程。经过政府机构改革的持续推进,现在的政府职责体系基本适应经济社会发展需要。从静态来看,宪法法律、行政法规、部门“三定”规定对政府职责都有表述,形成了涵盖政治、经济、文化、社会、生态各领域,涉及公民个人、各类组织权责的管理权力和管理事项体系,体现了对改革成果的确认。在这个过程中,我国正确处理改革与法治的关系,既通过改革扫除制约发展的体制机制障碍,又用法律法规的形式确认巩固改革成果。

三是常态和非常态。2014年中央经济工作会议首次明确了“经济发展新常态”的九大趋势性特征,提出了认识、适应、引领新常态的要求。在研究政府职责体系时,也可以从常态和非常态两个角度去考虑。常态的政府职责,主要是适应经济社会平稳发展需要、日常行使的管理权限,体现的是政府管理的水平。而当出现了影响经济有效运行和危害社会正常运转的紧急事态时,政府就应该履行非常态职责,有学者称之为紧急行政权,更多体现政府管理的能力。这两方面的职责都需要加以明确,否则体系就不完整。比如应急管理就是重要的非常态职责。对其他部门来说,要有一个应急的预案,但不能把应急的职能和手段常态化。比如宏观调控的一些所谓的“撒手锏”,还有各种限字头的管理措施,不能出手了就不想不愿意收回来,使得应急的管理制度常态化。当然对于应急管理部门来讲,要把应急的职责常态化,特别是要把在应急管理过程中行之有效的一些办法机制化、制度化,避免临事忙乱、影响有效履职。

四是横向和纵向。政府职责体系,就管理事项来说,理论来讲应该是横向到边纵向到底,不留空白。但实践中由于事权划分不合理,往往造成了所谓“看得见的管不着,管得着的看不见”的现象。党的十九届三中全会提出,科学设置中央和地方事权,厘清中央和地方职责关系。中央主要加强对宏观事务的管理,地方在保证党中央令行禁止的前提下管理好本地区事务。在理解这个问题时要注意,我国是坚持党的集中统一领导的单一制国家,各级政府“职责同构”是鲜明特点。如果层层负责那肯定是最大的优点,但如果层层推诿,就会是明显的缺点,关键在于明确事权,着力解决“上下一般粗”问题。当前,各级政府事权划分工作正在进行,财政事权划分改革的中央文件已经印发,国务院也印发了在基本公共服务、医疗卫生、科技教育、交通运输等领域的财政事权和支出责任划分改革方案。相信随着越来越多各级政府事权划分方案的出台,中央和地方的职责关系将更加明确和顺畅。

五是“三定”规定和权责清单。“三定”规定是部门履职的依据,是具有法律效力的规范性文件。各部门“三定”规定明确的职责总和,也可以理解为一个完整的政府职责体系。从实践来看,由于“三定”规定的条文相对比较原则,理解和执行起来弹性比较大,有的部门自己想干的事情就抢,不想干的事情就推,影响了“三定”规定的权威性和严肃性。党的十九届三中全会提出,增强“三定”规定的严肃性和权威性,要求全面推行政府部门权责清单制度,实现权责清单同“三定”规定的有机衔接,规范和约束履职行为,让权力在阳光下运行。简单来讲,权责清单是对部门“三定”规定的具体和细化,执行起来更有可操作性,也具有可考核性和可验证性。当前,地方各级政府部门的权责清单都已经公布。国务院部门通过试点,下一步也将全面推开。相信随着“清单”与“三定”规定的相互衔接,整个政府职责体系也会更加优化。具体到应急管理,本着共同但有区别责任的原则,相关部门的应急管理职责责任要明确,应急管理部门的主要责任也要明确,当然不同层级政府的应急管理责任也要明确,最后形成一个高效协调的应急管理体系。

六是职责交叉和职责协调。有分工就会有空白或者交叉。机构之间职责交叉或者出现空白,容易导致权责脱节、推诿扯皮,影响政府职责体系的完整性和履职的有效性。按照优化协调高效原则,要注意通过健全党对重大工作的领导体制、发挥党的职能部门统一归口协调管理的职能、整合相同或相近职能完善大部门制、在“三定”规定中明确同一事项在不同部门之间运转的程序、推进综合行政执法体制改革等,加强职能的统筹协调。目的就是要防止一些部门以没有明文规定为理由推卸责任,怠政、懒政不作为,同时防止一些部门随意扩大解释、自由裁量,特别是涉及增减公民法律权益,滥用权力乱作为。加上其他多种形式的绩效考核和履职监督,整体来看,基本可以确保政府部门全面履行职责,有效管理经济社会事务,更好发挥政府作用(作者系中央编办研究中心副主任;文章来源:《中国机构改革与管理》2019年第12期)

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